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한국선거 발전론 [선거]
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한국선거 발전론 [선거]

  • 이종우
  • |
  • 박영사
  • |
  • 2015-11-24 출간
  • |
  • 278페이지
  • |
  • 171 X 244 mm /542g
  • |
  • ISBN 9791130302638
★★★★★ 평점(10/10) | 리뷰(1)
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북스크린영상으로 만나보는 한 권의 책 이야기

출판사서평

“대한민국 민주화의 역사! 한국선거발전론”

대상 독자층

선거관련 공직자, 공공기관 임직원, 교직원, 언론인 및 일반 국민

책 소개
이 책에는 우리나라 선거의 어제, 오늘, 그리고 내일이 담겨 있다. 한국 선거 역사를 한 눈에 살펴볼 수 있도록 67년 선거사를 주요 변곡점을 중심으로 조망하였으며, 선거제도·선거문화·선거관리 분야로 구분하여 구체적 발전양상을 정리하였다. 또한 국제적 평가 지표를 통해 한국 선거의 현주소를 객관적으로 진단하고, 통일한국에 대비한 선거 준비의 필요성을 역설하고 있다.

한국은 1948년 UN의 감시 하에 첫 선거를 실시했다. 그러나 우리나라는 어느새 전환기 민주주의 국가들의 모델이 되어 선거법제와 선거관리시스템 구축을 도와달라는 지원 요청을 받는 수준에 이르렀다. 그는 3·15 부정선거, 선거관리위원회의 헌법기관화, 민주화 물결과 6·29 선언, 적극적 선거관리(정치발전형) 모델로의 전환, 통합선거법 제정, 법제 선진화와 선거문화 개선 등을 이러한 변화 과정의 주요 변곡점으로 설명하고 있다. 특히, 한국 선거의 성정과 발전이 1987년 민주화를 기점으로 급속하게 진행되었다는 점에서 30년이 채 되지 않는 단기간에 이룬 이 성과를 기적의 역사요, 발전의 역사요, 성공의 역사라고 평가하였다. 그러한 발전의 동력을 한국인의 역동성에서 찾고 있으며, 지금도 선거 선진화 과정은 진행형에 있다고 말한다.

이종우 상임위원은 선거관리위원회에서 평생을 바친 선거관리전문가이다. 2011년 ‘서울선언’을 통해 세계선거기관협의회(A-WEB)' 창설을 이끌었으며, 2012년에는 공직선거법을 통해 ‘유권자의 날(5·10)’을 제정하는 데에도 크게 기여하였다. 『한국선거발전론』은 한국 선거에 대한 이해와 소통을 위해 공직의 마지막까지 집필활동에 매진한 그의 열정이 담긴 책이다.

책을 펴내면서

1981년 선거관리위원회에 임용된 이후 어느 듯 35년의 세월을 보내고 이제 그 끝자락에 서 있다. 옆 길 한 번 돌아보지 않은 외길 인생이었다. 한국에서 근대적 선거가 처음 실시된 지 67년이 흘렀으니 오직 선거와 함께 살아온 내 삶도 한국 선거사의 절반이상에 묻혀 있다. 꽤 긴 시간이었다. 그러나 너무나도 짧았던 시간이었다. 어떤 일이든 장도(長途)를 마치는 순간에는 큰 아쉬움이 남는 것이 인지상정이겠으나 후회를 남기지 않으려고 끝없이 노력한 삶이였다고 스스로를 위로 해 본다. 이 책은 한국 민주주의의 전환기를 거치며 한국 선거의 성장과정을 함께 해 온 필자의 공직을 정리하는 마지막 산물이다.

한국 선거사는 서구 민주주의와 비교해 67년이라는 비교적 짧은 역사를 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 현재 대한민국 선거는 놀랄 만큼 성장했다. UN의 감시 하에 첫 선거를 실시하던 나라가 어느새 전환기 민주주의 국가들의 모델이 되어 선거법제와 선거관리시스템 구축을 도와달라는 지원 요청을 받는 수준에 이르렀다. 한국 선거의 성정과 발전이 1987년 민주화를 기점으로 급속하게 진행되었음을 감안하면 불과 30년이 채 되지 않는 단기간에 이룬 기적과 같은 성과이다. 이 얼마나 자랑스러운 일인가!

그러나 우리는 그동안의 노력과 성과에 대해 무관심함을 넘어 스스로 폄훼하고 있지는 않은가 되돌아보게 된다. 그러한 이유로 한국 선거의 발전과정을 다양한 측면에서 고찰하고 이를 여러 사람과 함께 공유는 한편, 성숙한 민주주의를 위한 대한민국의 내일을 함께 고민하고 싶었다. 부족함을 무릅쓰고『한국 선거발전론』이란 이름으로 출간을 결정하게 된 이유이기도 하다.

대한민국 선거사는 지나온 시간에 비해 많은 굴곡과 역경의 시간을 거쳐 왔다. 우리나라 최초의 근대적 선거는 해방이후 초대 국회를 구성하기 위해 1948년 5월 10일 실시된 제헌국회의원선거였다. 이 선거는 비록 한반도 절반만의 선거였지만 그로 인해 민주주의의 기틀을 마련할 수 있었다는 점은 역사적으로 큰 의미를 갖는다. 그러나 이어진 한국전쟁, 권력연장을 위한 불법적 개헌, 권위주의적 지배, 금권과 관권이 동원된 불법선거 등으로 한국 민주주의는 오랜 기간 동안 성장하지 못하였다. 특히, 한국 선거사에 치욕으로 남은 1960년 3·15 부정선거로 인해 제1공화국이 종말을 고하는 뼈아픈 역사를 기록해야 했다.

이후 제2공화국의 내각책임제, 제3공화국의 대통령제, 제4·5공화국의 대통령간선제, 제6공화국의 대통령직선제로 이어진 잦은 변화를 경험하였다. 그러나 정권이 바뀌고 선거의 경험들이 축적되어도 부정적인 선거문화는 잘못 끼워진 첫 단추처럼 쉽게 바로잡히지 않았다. 긴 시간 정체되던 한국 선거는 이후 몇 차례의 주요 변곡점을 통해 급성장 하게 된다. 우선 1987년 민주화와 6·29 선언은 대통령직선제 복원을 통해 국민주권을 회복하는 절차적 민주주의를 이루어 내는 계기를 제공했다. 1989년 동해시 국회의원재선거는 민주화와 불법선거라는 민주주의의 양면성을 보이던 과도기적 과정에서 선거관리위원회가 선거법 위반 등 불법·탈법 행위에 적극적으로 대처하는 정치발전형 모델로 역할을 전환하면서 공명선거의 새로운 출발을 시작하는 동기가 되었다.

무엇보다도 1994년 『공직선거 및 선거부정방지법』, 일명 통합선거법의 제정은 공명선거의 제도적 기틀을 마련한 중요한 전환점이 되었다. 이를 기점으로 선거운동의 자유는 확대하되 위법행위에 대해서는 엄격하게 처리하는 선거법제의 기반을 구축할 수 있었다. 이후 우리나라는 법제 선진화와 선거문화 개선을 위한 지속적인 노력을 통해 고비용 저효율 선거구조 개선, 정책선거 확산, 재외선거 도입, 유권자의 날 제정, 통합명부에 의한 사전투표 도입 등 많은 발전적 변화를 이루었다. 지금도 선거 선진화 과정은 진행형에 있다.

이 책은 이러한 한국 선거의 발전과정을 모두 8개의 장으로 엮었다. 제1장과 제2장에서는 선거의 의미와 중요성, 그리고 헌법적 가치에 대한 기본적 이해를 제공하고자 했다. 제3장에서는 한국 선거 67년의 발자취를 주요 변곡점을 중심으로 일별하여 한국 선거사를 종합적으로 정리하였으며, 제4장에서는 선거제도의 핵심적 변화과정과 내용을 담았다. 제5장에서는 공명선거를 위한 선거관리의 중요성과 함께 선거관리 역할의 변화와 발전과정을 살펴보았으며, 제6장에서는 선거문화의 개선 노력과 결과를 공명선거의 관점에서 논하고자 했다. 제7장에서는 우리나라 선거수준과 세계적 위상을 공유하기 위해 한국선거에 대한 진단과 평가를 객관적 지표를 통해 분석하였다. 마지막으로 제8장에서는 대한민국의 내일을 함께 고민해 보고자 통일한국과 선거에 대한 미래지향적 제언을 담아 글을 마무리하였다.

한국 선거의 변화와 발전에 대해 공유하고 소통하고 싶다는 바람과는 달리 졸고를 정리하여 한 권의 책으로 내놓기에는 많은 고민이 있었다. 더 많은 자료를 모으고 정리하지 못한 시간적 제약도 마음의 짐이었고, 필자의 경험을 충분히 글로 담아내지 못한 것 같은 아쉬움도 우려를 더했다. 그러나 한국 선거의 과거와 현재를 함께 이해하고 공유할 수 있는 계기를 제공하는 한편, 더 나은 미래를 위해 소통하고 고민하는 기회를 제공하는 것만으로도 의미를 가질 수 있다는 생각에 용기를 내었다. 부족한 부분은 독자들의 비판에 대한 겸허한 수용과 지속적인 연구와 수정·보완을 통해 함께 채워나갈 수 있기를 희망한다.

이 책이 나오기까지는 많은 분들의 도움이 있었다. 이인복 중앙선거관리위원회 위원장님과 김용희 사무총장님을 비롯한 선관위 가족들의 응원과 지지는 공직의 마지막까지 의미 있는 작업을 수행할 수 있었던 원동력이었다. 前통일부장관이셨던 경남대 박재규 총장님께서는 통일한국 대비 선거실현 과제를 고민할 수 있도록 화두를 주셨을 뿐만 아니라 관련 분야에 대한 자문을 아끼지 않으셨다. 자료수집, 정리, 원고교정 과정에서는 비서실 장성훈 비서관과 김은희 비서가 많은 도움을 주었다. 박영사에서는 촉박한 일정에도 불구하고 좋은 책을 출간하기 위해 애써주셨다. 모든 분들에게 감사한 마음이다. 더불어 지금 이 자리에 있기까지 오랜 시간 희노애락(喜怒哀樂)을 함께 했던 많은 선·후배들과 여러 가지 인연으로 응원과 격려를 보내주셨던 모든 분들께 머리 숙여 감사의 말씀을 드린다.

마지막으로 공직자 가족으로서 희생하는 삶을 살면서도 힘든 내색 없이 묵묵히 곁을 지켜준 아내 황정숙과 잘 자라준 두 아들 화수, 흔수 그리고 새로이 가족의 기쁨이 되고 있는 며느리 소영과 손자 주율에게 감사와 사랑의 마음을 전한다.

2015년 11월
이 종 우

목차

제1장 선거와 대의제민주주의·1
제1절 ㅣ 민주주의와 선거 3

1 선거의 의의 5

2 선거의 기능 6
제2절 ㅣ 대의제민주주의와 민주적 선거 10

1 대의제에서의 선거 10

2 민주적 선거의 조건 12
제3절 ㅣ 선거제도 15

1 선거제도의 유형 16

2 각국의 선거제도 22

제2장 선거와 헌법 규정·35
제1절 ㅣ 선거 관련 기본권 37

1 참정권 38

2 표현의 자유 46

3 평등권 48

4 기본권의 제한과 한계 49
제2절 ㅣ 선거에 관한 헌법 규정 50
제3절 ㅣ 선거의 기본원칙 53

1 보통선거의 원칙 53

2 평등선거의 원칙 54

3 직접선거의 원칙 55

4 비밀선거의 원칙 55

5 자유선거의 원칙 56
제4절 ㅣ 선거운동 규제 57

1 선거운동 규제의 원칙 58

2 선거운동의 제한과 한계 59
제5절 ㅣ 선거공영제도 62

1 선거공영제의 실현 형태 63

2 선거공영제의 한계 65

제3장 한국 선거 67년의 발자취·67
제1절 ㅣ 근대적 선거의 도입 72

1 최초의 근대적 선거 : 제헌국회의원선거 72

2 초대 정·부통령선거와 대한민국 정부의 출범 73

3 제1공화국 공직선거 74

4 3·15 부정선거와 제1공화국의 종말 78
제2절 ㅣ 제2공화국과 내각제의 경험 81

1 내각제 개헌과 최초의 양원(참의원·민의원) 구성 81

2 국회 간선 대통령의 선출 82

3 마지막 지방선거와 제2공화국의 붕괴 83
제3절 ㅣ 제3공화국과 대통령제로의 전환 84

1 대통령직선제의 회복과 선거관리위원회의 헌법기관화 84

2 제5대 대통령선거와 군부정권의 출범 85

3 3선 개헌과 박정희 정부의 집권연장 86
제4절 ㅣ 제4공화국과 유신시대 88

1 유신개헌과 대통령 간선제 88

2 유신체제와 선거관리 기능의 위축 89

3 국회의원선거와 불공정 게임 : 유신정우회 구성 90
제5절 ㅣ 제5공화국의 또 다른 간선제 91
제6절 ㅣ 민주화와 과도기적 변화 93

1 제9차 헌법 개정과 절차적 민주주의의 회복 93

2 민주화 직후 선거양상의 양면성 94

3 1989년 재·보궐선거 : 타락한 후보자와 타락한 유권자의 황금축제 96

4 지방선거, 30년만의 부활 97
제7절 ㅣ 통합선거법 제정과 공명선거의 제도적 기틀 마련 98

1 1992년 양대 선거와 선거문화 지체 98

2 한국병 치유를 위한 통합선거법 제정 99

3 통합선거법의 첫 적용, 제1회 전국동시지방선거 101
제8절 ㅣ 민주주의의 질적 성숙과 선거선진화 102

1 정권교체의 경험과 민주주의 공고화 : 제15대 대통령선거 102

2 고비용저효율 선거구조 개혁의 도화선 : 16대 대통령선거 103

3 정책선거의 실험 : 제4회 전국동시지방선거 105

4 참정권 확대 : 2012년 양대 선거 106

5 세계 최초의 통합선거인 명부 사전투표제 도입:제6회 전국동시지방선거 108

제4장 한국 선거제도의 변화와 지속성·111
제1절 ㅣ 민주화 이전 선거제도 115

1 제정 헌법과 민주적 선거제도의 도입 115

2 대통령 선거제도 117

3 국회의원 선거제도 125

4 지방선거제도 133

5 민주화 이전 선거제도의 특징 136
제2절 ㅣ 민주화와 과도기적 선거제도(1987~1994) 138

1 대통령 선거제도 : 직선제와 선거운동의 확대 139

2 국회의원 선거제도 : 소선거구제와 전국구 배분제도의 변화 140

3 지방선거:정당참여 배제의 기초의원선거와 정당공천의 광역의원선거 142
제3절 ㅣ 통합선거법 제정(1994) 144

1 「공직선거 및 선거부정방지법」 체계 144

2 통합선거법 주요내용 및 특징 148
제4절 ㅣ 통합선거법 이후 선거제도 선진화(1994~현재) 150

1 선거 공정성 확대를 위한 선거법제 개선 151

2 고비용·저효율 선거제도 개선 152

3 정책선거 기반조성 153

4 참정권 확대와 선거문화 개선 154
제5절 ㅣ 선거제도 개선과 논점 155


제5장 선거관리의 모델 변화와 발전·157
제1절 ㅣ 선거관리의 의미와 중요성 160

1 선거관리의 의미 160

2 선거관리의 중요성 161
제2절 ㅣ 선거관리 및 선거관리기구의 유형 163

1 선거관리 모델 163

2 선거관리기구의 유형 165
제3절 ㅣ 한국의 선거관리 모델 변화 167

1 민주화 이전 선거관리 모델 168

2 민주화와 선거관리 모델의 전환 171

3 정치발전형 모델로의 진화 173

제6장 선거문화와 공명선거·185
제1절 ㅣ 선거문화의 의미와 중요성 187
제2절 ㅣ 민주선거 도입 초기 선거문화 189

1 금권선거의 지배 : 고무신 선거와 막걸리 선거 190

2 관권선거의 지배 : 투·개표 부정 191
제3절 ㅣ 민주화와 과도기적 선거문화 194

1 고질적 병폐로 자리 잡은 지역주의 195

2 금권선거·동원선거·조직선거·폭력선거 198

3 불법·탈법 선거와 선거불신 200

4 정당의 비민주적 후보자 선출 201
제4절 ㅣ 선거문화의 개선 노력과 성과 203

1 미디어 중심 선거의 확산 203

2 참여문화의 확대 206

3 새로운 커뮤니케이션의 시대 : SNS 선거 209

제7장 한국 선거의 진단과 평가·215
제1절 ㅣ 한국 선거에 대한 국제적 평가 218

1 민주주의 지수 평가 219

2 선거 공정성 지수 평가 223
제2절 ㅣ 우리나라 선거시스템의 우수성 227

1 공정성 230

2 참여성 232

3 투명성 233

4 정확성 234
제3절 ㅣ 선거선진화와 선거한류(K-Democracy) 238

1 국제기구에서의 위상 : 세계선거기관협의회(A-WEB) 의장국 239

2 글로벌 민주주의를 위한 지원 240

제8장 통일한국과 선거·245
제1절 ㅣ 통일 논쟁과 통일한국 선거 준비 필요성 247
제2절 ㅣ 통일독일의 교훈 250

1 독일의 통일과정과 특징 251

2 동독과 북한의 차이 253

3 독일 통일이 주는 시사점 254
제3절 ㅣ 통일한국의 선거환경 조성 방향 256

1 통일 선거법제 마련 257

2 민주시민정치교육을 통한 정치사회화 263

3 체계적인 선거관리시스템 구축 266

참고문헌 269
찾아보기 273

저자소개

저자 이종우는
· 경남 함안군 출생
· 1956. 11. 15일생
· 성균관대학교(행정학 석사)
· 정무직공무원(국무위원급)

주요경력
2012.12 제15대 중앙선거관리위원회 상임위원(국무위원급)
2010.12 ∼ 2012.11 제15대 중앙선거관리위원회 사무총장(국무위원급)
2008.12 중앙선거관리위원회 사무차장(차관급)
2007.01 중앙선거관리위원회 법제실장
2006.01 중앙선거관리위원회 기획조정실장
2005.01 경기도선거관리위원회 사무국장(현: 사무처장)
2002.01 중앙선거관리위원회 기획관리관(현: 기획국장)
1993.10 ∼ 1994.06 진해시선거관리위원회 사무국장

2015.03 경남대학교 석좌교수
2015.03 ∼ 2015.08 북한대학원대학교 민족공동체지도과과정
2013.07 ∼ 2014.03 중앙선거관리위원회 의결50년사편찬위원장
2012.03 ∼ 2014.02 동국대학교 행정대학원 겸임교수
2007.03 ∼ 2010.02 국민대학교 정치대학원 외래교수
2006.08 ∼ 2007.02 서울대학교 국가정책과정

주요논문
·공명선거와 지방공직자의 자세(2008)
·국민의 참정권과 재외선거도입 고찰(2008)
·선거범죄 등에 관한 조사권의 성격과 위헌성 여부 등 연구(2008)
·정치발전을 위한 선거관리위원회 역할과 과제: 정치관계 법제 중심으로(2009)
·한국 선거의 변화와 지속가능성(2014)

수상
·홍조근정훈장(2002)
·대통령 표창(1993)
·중앙선거관리위원회 위원장(1987)

도서소개

이 책에는 우리나라 선거의 어제, 오늘, 그리고 내일이 담겨 있다. 한국 선거 역사를 한 눈에 살펴볼 수 있도록 67년 선거사를 주요 변곡점을 중심으로 조망하였으며, 선거제도·선거문화·선거관리 분야로 구분하여 구체적 발전양상을 정리하였다. 또한 국제적 평가 지표를 통해 한국 선거의 현주소를 객관적으로 진단하고, 통일한국에 대비한 선거 준비의 필요성을 역설하고 있다.
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